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解读十八届三中全会——设立国安委的重大战略之举

发布时间: 2013年11月29日 10:21 | 进入复兴论坛 | 来源: 央视网 | 手机看新闻

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  主讲人档案

  孟祥青,国防大学教授,学科学术带头人

  主要从事国际战略和国家安全战略问题研究

  主要代表作有:《中国国际角色转变与对外安全战略选择》、

  《中国安全:两难与出路》、《地缘政治与国家安全环境》、

  《战略机遇期的中国安全》等学术著作20多部,

  曾获各类教学和学术研究成果奖20多项

  曾被评为国防大学特优教师,获全军院校育才奖。

 

  设立国安委已成为国家完善、并加强安全机制建设的普遍做法;

  在筹划国家安全战略、处理重大安全危机中发挥着中枢的作用;

  我国设立国安委是形势所需、改革所向、安全所系。

  世界上哪些国家设立了“国安委”?“国安委”有着怎能的职能? 

  为什么有的是协调机构、有的是咨询机构,而有的又是决策机构?

  敬请关注,《讲武堂》11月23日10:18播出

  国防大学孟祥青教授

  解读十八届三中全会——设立国安委的重大战略之举。

  大家好,欢迎来到《讲武堂》。今天我们讲的内容是,设立国家安全委员会是有效维护国家安全的重大战略之举。

  刚刚闭幕的十八届三中全会做出了许多重要决议,其中设立国家安全委员会的举措引起了国内外的广泛热议,引起了大家的瞩目。在会上受中央政治局委托,习近平主席就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》向全会做了一个说明。习近平主席明确指出:国家安全和社会稳定是改革发展的前提。只有国家安全和社会稳定,改革发展才能不断推进。当前,我国面临对外维护国家主权、国家安全、发展利益,对内维护政治安全和社会稳定的双重压力,各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。而我们的安全工作体制机制还不能适应维护国家安全的需要,需要搭建一个强有力的平台统筹国家安全工作。设立国家安全委员会,加强对国家安全工作的集中统一领导已是当务之急。习主席同时也对“国安委”的主要职责做了明确说明。设立“国安委”是中央在维护国家主权安全方面,在不断地提升国家安全机制、完善国家机制方面,采取的一个重大战略之举。这个举措与成立全面深化改革领导小组的决定相伴而生,它是中国整个改革发展的需要和组成部分,是对已有的安全体制机制和安全战略的完善、深化和提升。根本目的就是为了筹划国家安全战略和确保国家综合安全。下面我想主要围绕着国安委的设立谈三个问题:

  本节提示:世界上哪些国家设立了“国安委”

  第一个问题,设立“国安委”是当今世界完善并加强安全机制的普遍做法。当今世界,设立国安委或者设立类似的机构的国家越来越多,据不完全统计,设立国安委的国家大概有40多个。除了我们比较熟悉的一些大国,美国、俄罗斯、英国、法国、德国、印度这些国家以外,还有很多中小国家也都相继建立了类似国安委的国家安全机构。比如,1962年韩国设立了国家安全保障会议,1999年巴基斯坦成立了国家安全委员会,1995年以色列成立了国安委,1973年乌拉圭成立了国安委,1989年伊朗建立了国家安全委员会,此外还有波兰、荷兰、沙特、埃及、巴西、智利等等,连我们周边的马来西亚、菲律宾、阿富汗这些国家也都设立了国安委或者相应的机构。苏联解体以后,仿照俄罗斯的做法,许多独联体国家,像哈萨克斯坦、土库曼斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦也都先后设立了国安委。还有一些国家叫国防委员会,类似于安全委员会,但其职能已经超出了军事和国防。像阿根廷的国防委员会,由总统领导,成员有副总统、内政部长、外交部长、国防部长,还有经济部长,显然它已超出了军事范围。除此以外,它还设立了军事委员会。无论它怎么设立,但它的性质仍然是国家安全委员会的性质。

  (1)上述国家所设立的国家安全机构,称谓,也就是叫法不同,成立的具体背景原因不同,而且职能作用也不尽一致。但如果从规律的角度来总结的话,有些特点值得关注:

  第一个特点,大多数国家的国家安全委员会都是在冷战结束以后设立的,这反映了冷战结束两极格局瓦解以后整个国际安全环境所发生的根本变化。这是国家安全由传统的军事安全开始向非传统安全领域拓展的重要背景。

  本节提示:世界上最早设立“国安委”的国家

  世界上最早设立国安委的国家是美国,美国也是最早提出国家安全概念的国家,它的国安委成立于1947年,但是随后在相当一段时间里,世界各国并没有相继模仿美国。多数国家的相应机构仍然是国防委员会或者叫军事委员会,国家安全筹划主要是围绕着国家的军事安全而展开。国防委员会开始向安全委员会转型,或者直接设立国安委,大多数国家都是在冷战结束以后。在冷战后,很多国家纷纷呈现出一个跟进的趋势。1989年苏东剧变开始到现在, 40多个国家当中大概有30多个国家都是在冷战结束以后开始设立国安委的。在这么短的时间里,这么多国家进行相同的国家机构的变化,在当代世界历史上也是非常罕见的。这里面有一个共同的大背景,就是冷战结束以后,国家安全已经从传统的军事领域开始向非传统领域拓展,一国安全威胁的挑战不仅来自于传统的军事威胁,而是越来越多的来自于经济、金融、能源、恐怖主义、国际走私贩毒这些非传统领域。最近几年,还有一些新的安全威胁产生,如网络空间、太空、海洋、生态环境等,这些被称为新的安全领域。这些领域的威胁在不断地上升。

  (2)面对新威胁和挑战,各国不得不把应对安全威胁挑战的机构进行改革,一是把原有的仅仅限于军事领域的国安委改组,为应对传统与非传统威胁的国安委,二是转变职能等。那么,如果从规律的角度来总结的话,还有哪些特点值得关注呢?

  第二个特点,是各国国安委的基本职能不完全相同,但它都是国家安全战略筹划的高级机构,它是国家安全制度设计中的顶层安排,对国家最高领导人负有责任。

  每个国家的国情不一样、体制不一样,面临的地缘政治环境和主要威胁挑战也不太一样,国安委的具体职能有一定的差别。有的主要定位是协调机构,有的主要是咨询机构,还有的是决策机构。按照法律确定为协调机构的是最早建立国安委的美国。

  本节提示:“国安委”属于协调机构的国家

  根据1947年美国通过的《国家安全法》规定,美国的安全委员会的主要职责是帮助总统协调美国的军事政策和外交政策,显然它的定位是协调。到了1949年,它被划归为美国总统行政机构的一部分,美国的国安委从1947年成立到现在,主要经历了四个不同的发展阶段。从成立到七十年代前,也就是前二十年左右的时间,它的作用主要体现在一些咨询方面,其实并没有上升到真正的协调作用,类似于咨询机构。那么到了七十年代以后,也就是尼克松时期,国安委的权力开始膨胀,当时的总统赋予国安委更大的权力。如让总统安全事务助理,也被称为国家安全顾问,指挥政府部门。到了八十年代以后,里根时期,重新确立以协调为主的功能,主要是协调内政、外交、军事、情报这些方面的政策。到了“9.11”以后, “9.11”事件是一个转折点,总统对国安委的倚重越来越大,甚至在一定程度上使得国安委有了一定的决策功能。但是总体上看,美国的国安委按照法律的界定,按照它的主要职能仍然是一个协调机构。

  协调型的国安委除了美国以外,还有一些国家也属于这一类型,像吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦,都是属于这一类的机构。如吉尔吉斯斯坦在2001年的《国家安全构想》中就明确规定,吉尔吉斯斯坦总统对国家安全会议保障体系的总体管理通过安全会议进行,安全会议负责什么呢?拟定安全保障战略方针、及时查明国家的安全威胁、起草防止紧急情况的决定,还有研究内政外交的战略问题、协调国家安全体制的活动、监督执行机关实施国家安全保障战略情况等。

  本节提示:“国安委”属于咨询机构的国家

  第二类是咨询机构,作为咨询机构的国安委现在大概有这么几个国家,如印度、韩国、哈萨克斯坦、委内瑞拉,这些国家的国安委主要定位是一个咨询机构,他们与美国类似协调机构不一样,它主要是总统或者内阁的咨询顾问机构或者叫秘书班子,仅仅就国家安全问题拟制政策方针和咨询建议,提交给最高决策机构或者总统、总理来进行决策。像印度, 1998年成立国安委,国安委由总理领导,作为国家安全问题的咨询机构,它的作用只是提供一些咨询建议。

  本节提示:“国安委”属于决策机构的国家

  第三类是决策机构,从法律界定作为决策机构的国安委,俄罗斯应该算一个,除了俄罗斯,像伊朗、沙特、土耳其、巴基斯坦、乌拉圭、智利,这些国家的国安委都是作为决策机构的。俄罗斯比较典型,根据俄罗斯的规定,俄罗斯安全会议是最高的决策机构,总统任主席,安全会议秘书直接服从于总统,常委和成员由秘书推荐,由总统任命。俄罗斯联邦的安全会议的主要任务,第一是确定社会和国家的重要利益,第二是明确内外面临的威胁,第三起草总统的决定,第四起草战役性的决定,第五防止出现导致严重后果的重大危机,并且组织消除危机。从它的职能中可以看到,国安委的决策性质比较明显。

  (3)由此可看出,各国安委会职能不同,但都是国家安全机制中的高级机构,都是国家安全顶层设计中的高级制度安排。不论是协调机构还是咨询机构,国安会在各国安全战略筹划中,都始终发挥着重要作用,扮演着越来越重要的角色。那么,如果从规律的角度来总结的话,还有什么特点值得关注呢?

  第三个特点,国安委在维护国家安全中发挥着越来越重要的作用。

  本节提示:“国安委”在维护国家安全中越来越重要

  美国的国安委尽管它的法律定位是一个协调机构,但是近年来总统对它的依赖越来越大,对它的倚重越来越强。1947年美国建立国安委的时候,具体的原因和动力有两个,从这两个原因动力可以看到从建立那天起,国安委在美国的安全决策中就起着重要作用。第一,就是源于二战时期的教训,第二,就是源于战后美国全球战略的需要。在二战期间,当时美国的陆军、海军各自为政,而且各个情报系统处于分离状态,互相不通气,这是美国在战争决策中一个沉痛的教训。当年美国总统杜鲁门曾经讲过这样一句话,他说如果政府能够有一个互相通气的情报机关,那么日本偷袭珍珠港不能说完全不可能,至少也要困难一些。所以缺乏一个协调机构是美国从战争中总结出的一条重要结论,也是美国战后很快建立国安委的重要考虑。

  (4)二战后,美国成为世界轴心,利益全球化导致安全问题增多,也成为设立安委会的动力。其他国家的安委会,几乎都在冷战结束后设立,应对变化了的安全形势,表现出明显的时代特征。正因如此,不管如何演变发展,安委会的作用都始终没有下降。最高决策者对其依赖也越来越大。

  以美国为例,国安委在制定国家安全战略,尤其是在应对重大安全危机当中发挥了不可或缺的协调和咨询作用。

  本节提示:美国国安体制中有“两个系统”

  从1947年设立了国安委以后,美国的国家安全机制在不断地调整和改革,也在不断地变化。到六十年代,艾森豪威尔总统在制度创新上设立了一个新的位置,叫总统国家安全事务特别助理,也被称为国家安全顾问。这个制度设立以后,这个助理由总统自行任命,不需要通过参议院批准。这个助理负责什么呢?负责管理国安委办公室,执行跨部门政策协调功能,并直接向总统负责和报告。

  一些赫赫有名的美国精英都曾担任过安全事务助理,或者叫国家安全顾问。像我们熟悉的肯尼迪总统的安全事务助理邦迪、约翰逊总统的罗斯托、尼克松总统的基辛格、布热津斯基服务于卡特总统,这些人都赫赫有名。这个时候在国家安全体制中出现了两个系统,一个系统就是美国总统的私人系统,再一个就是国家安全委员会系统。对一个明智的总统来讲,他们需要同时依赖这两个系统来服务于国家安全。这两个系统的情报和建议有着不同的份量和价值,比如说总统私人顾问,这个系统对总统来讲非常可信,因为它是总统亲自任命的,对总统非常忠诚,而且提的一些建议可以超越部门利益。但是总统私人顾问也有弊病,也有剑走偏峰的时候,也有受到视野局限的问题,所以他还需要另一个系统,就是正式的委员会系统。这个系统的好处在于,它是一个正规的全面的系统,它的情报建议具有综合性,但是也存在一些弊病,比如说这个系统中容易出现部门化的缺陷。这两个系统都有利有弊,总统正好利用这两个各有利弊的系统取长补短、兼听则明、相互验证,从而做出最优的选择,最优的决策。

  (5)“911事件”后,美国相继通过了《爱国者法案》和《情报改革与预防恐怖主义法》,对美国的安全体制进行了重要改革,同时优化了安委会的职能与结构。设立了国家情报主任,成立了国家反恐中心。当然,所有的改革都没有突破1947年《国家安全法》的基本框架,而是对该框架的完善与扩展,其中国安委依然处于核心位置。它有效整合了美国的各种情报搜集与执行机构,完善和提升国家安全决策的整体性与协同性。

  下面我们具体来分析一下,就是在2004年美国新的反恐法出台以后,以国家安全委员会为核心的美国国家安全体系是如何运作的。首先,美国国家安全委员会,这个决策体系包含着以下四个方面的层次。

  本节提示:国安委决策体系的“四个层次”

  第一个层次是最高层次,叫领导决策层次,这个层次是总统,总统是国家安全委员会的主席,他在国家安全委员会的建议下可做出最高决策。

  第二个层次叫综合咨议层,国家安全委员会就在这个层次上,它的组成成员包括法定成员和总统特许成员。美国国家安全委员会的法定成员包括总统、副总统、国务卿、国防部长、参谋长联席会议主席,还有中情局的局长。2004年它改为国家情报局局长为法定的军事和情报顾问,2001年总统指令,财政部长也为美国国家安全委员会正式成员。总统办公厅主任和总统经济政策助理也出席国家安全委员会的会议。总统法律顾问、总统国家驻联合国代表,还有国家安全会议助理,这些人也应邀参加国家安委会的会议。除此以外,根据相关的议题,其他高官也可以应邀参加有关的国安委的会议。国安委日常工作怎么进行呢?它的日常工作主要是由总统国家安全事务助理来主持,这个职位是由总统任命的,这是艾森豪威尔创立的一个新制度,它不需国会批准,由对美国总统最忠诚的人来担任这个职位。

  第三个层次叫一般咨询、指挥协调与监督层。为了扩展国安委的参与者体系,这个层次容纳了一般咨询机构和立法部门,其中一般咨询机构包括总统外国情报顾问委员会和国家对外情报委员会,指挥协调职能属于国家情报主任,监督机构则包括了众议院情报委员会和参议院情报委员会。

  第四个层次叫国家情报主任办公室及附属情报机构系统。这个系统中,国家情报主任办公室负责协调以下情报机构的活动,像国家情报委员会、国家反恐中心、国家反情报执行官办公室、还有国家的反扩散中心、还有16家具体的情报搜集与任务执行工作机构。

  (6)从上述决策体系来看,美国国安委的基本职能,与机构网络已经日益巩固,并深深镶嵌入美国的宪政体制之内。从实践上看,几十年来,美国面临的几乎所有重大危机事件,都会经过安委会讨论、协调和应对。

  比如上个世纪六十年代初的古巴导弹危机事件、9.11事件、叙利亚化武危机等。我们可以从这些事件当中看到美国的国安委所起的作用是非常重要的。

  本节提示:应对国家危机

  上个世纪六十年代初古巴导弹危机事件中,国安委起了重要的作用。六十年代美苏争霸进入到一个新的历史时期,1962年9月份开始,美国的U2高空侦察机通过反复侦察,发现苏联开始在古巴建立中程导弹基地。10月14号美国的U2侦察机掌握了一系列建立导弹基地的证据, 10月19号这些证据送到了美国总统肯尼迪的手中。从10月16号开始到10月20号四天的时间内,肯尼迪总统第一个反应就是召开国家安全委员会会议,在这期间又成立了国家安全委员会执行委员会,专门研究对策,而且让执行委员会全权处理与古巴有关的所有事项,包括军事事项、外交事项。

  当时主战派占了上风,提出了两个方案,一个是美国直接入侵古巴,再就是通过外科手术打击来彻底摧毁苏联在古巴设计的所有导弹基地。入侵古巴,美国冒的风险很大,因为我们知道,土耳其在苏联眼皮底下,美国判断一旦入侵古巴,苏联有可能入侵土耳其,土耳其在欧洲是主要的北约成员国,这是美国所不愿意看到的,这样很可能会引起第三次世界大战。

  第二个举措就是轰炸在古巴的导弹基地,轰炸古巴的导弹基地比直接入侵古巴的风险要小。国安会讨论了四天,到了20号晚上七点半,当时的美国国防部长麦克纳马拉提出了一个新的建议,他主张实行海空封锁,实行一种边缘政策,而不直接动用武力,这样的风险更小。肯尼迪把它称为 “隔离政策”。为什么叫隔离而不叫海空封锁,因为海空封锁也是一种战争行为,而隔离不是一种战争行为。所以为了减少风险,美国采取了海空封锁,即隔离政策。这个政策提出以后,美国的国安会特别是执行委员会开始四处活动,从外交、军事两个方面进行部署、进行协调。军事上美国开始向苏联发出强烈的威胁信号,最后的结果我们都知道了,苏联赫鲁晓夫做出了重大妥协,同意撤出在古巴的导弹。美国也同样做了一定的妥协。从这场危机化解当中我们从不同的角度可以总结出不同的经验和教训,但是有一点是肯定的,就是美国的国安会在其中发挥了非常重要的作用。

  (7)可见,国安委除平时研判国家安全形势,制订安全战略外,关键是在重大危机关头,为决策提供多方面的政策建议、和预案供决策者选择,同时协调有关部门联合行动。在跨部门之间协调行动,以保证统一、高效。

  最后,谈一谈我们国家现在设立国家安全委员会是大势所趋、安全所需,或者叫安全所系。

  本节提示:我国设立“国安委”是大势所趋

  设立国安委的建议和想法,不是始于今天,而是呼吁已久,酝酿多时了。早在1981年中共中央就决定恢复中央外事工作领导小组,中央外事工作领导小组下设一个办事机构叫国务院外事办公室。2000年9月中共中央决定,组建中央国家安全领导小组,与中央外事工作领导小组合署办公。这个时候是两块牌子一套机构,在我国现有的职能部门当中,也有许多涉及各领域的安全部门。像国家安全部、公安部、武警,还有军队,还有总参,这些都是在不同领域的一些具体的安全部门。除此之外,还有一些临时的机构,像发生特大地震的时候我们成立抗震救灾指挥部等等。我国这些年以来也建立和完善了有关预警、防范、处置恐怖组织袭击、邪教组织严重犯罪等一些相关的机构。但是这些机构的重点都不在顶层设计上,这些机构都是各司其职,缺乏统一的协调和交流,都是涉及某一领域某一具体部门的一些具体安全问题。

  正像习主席在十八届三中全会决定说明中所讲的那样,他说我们的安全工作体制机制还不能适应维护国家安全的需要,需要搭建一个强有力的平台来统筹国家安全工作,设立国家安全委员会,加强对国家安全工作的集中统一领导已是当务之急。所以,现在成立国安委就是要让国家安全体系捏紧五指,攥成一个拳头,加强各相关部门之间的协调,整合资源,发挥合力,为中央决策提供重要的咨询建议,在应对重大危机上能够大大提高效率,在第一时间做出最快反应,提出应对方案。更为重要的是改革开放三十多年来,随着我国的快速发展,国家利益已经大大拓展,远远超出了国土范围,所面临的安全环境也更加复杂、多元和立体,呈现出了生存与发展安全问题相互交织,传统与非传统安全威胁相互交织,国内与国际安全威胁相互交织这样一个复杂局面。这种局面在以前是从来没有过的。一方面我们国家面临的传统安全威胁并没有消除,近年来还有所发展,比如国家的领土主权、海洋权益这些问题没有解决,而且还面临着外部势力干涉我们国家内政的主权安全问题。另一方面,我们非传统安全威胁也接踵而至,如像三股势力现在活动十分猖獗,能源通道面临着挑战,国内的经济金融风险加大、生态环境恶化、国内的矛盾频发,还存在着各种社会不稳定的因素。再一方面,我们的生存安全、政治制度安全仍然面临着威胁和挑战。还有,我们国家发展带来的一些新的安全挑战也在增多,如生态环境问题、社会矛盾增多问题都是新的安全挑战。我们的内忧现在仍然不少,外患也没有完全消除。所有上述这些威胁挑战,都呈现出一些新的特点,这些威胁挑战相互交织、相互影响、相互渗透,甚至在一定条件下可能相互转化,像国内问题国际化、国际问题国内化趋势都在发展,内忧如果处理不好就会直接影响我们的外部发展环境,如果外患应对不当就会直接冲击国内的发展和稳定。

  如去年以来钓鱼岛问题涉及的不单是一个中日领土主权问题,它已经涉及到能源通道问题、民族感情问题,甚至处理不好就会影响到国内的社会稳定。南海问题也是这样,所以要应对如此复杂的局面,单靠某一个部门,如单靠外交部门,单靠军事部门、单靠我们的职能部门,这些复杂问题都是无法解决的。因而需要建立一个国家安全的统一协调机制来加强顶层设计,统一协调领导。这是一个重要背景,还有一个重要背景,就是近年来,涉及国家安全的重大危机事件呈现出多发和突发态势,无论国内还是国外,涉及国家安全的重大突发事件往往事发突然、影响重大。在反应和体制方面的要求也越来越高,像发生在新疆、西藏的恐怖袭击事件,还有民族分裂主义的骚乱活动。在海外出现的类似像利比亚那样的中国公民大撤离,全球金融危机、朝鲜半岛的核危机等,还有东海、南海的撞船撞机、岛礁摩擦这些突发事件,在应对和处理方面都具有很强的应急性,需要国家从总体上做出快速反应,设立国安委就会大大提高快捷有效的应对能力。

  总而言之,成立国安委就是为了在筹划国家安全战略方面提高决策咨询能力、统筹协调能力、应急反应能力和综合施策能力。习近平主席在这一次全会上做说明的时候明确讲了国安委的主要职责,他说国家安全委员会的主要职责是制定和实施国家安全战略,推进国家安全法制建设,制定国家安全工作方针政策,研究国家安全工作中的重大问题。所以这一机构的成立正当其时,也正当其用,人心所向,安全所系,大势所趋,所以我相信随着这一个新机制的不断完善,国家主权和安全将会得到更好的维护。

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